推进城镇化的绿色转型

　　编者按

　　我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，也处于城镇化深入发展的关键时期。《关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出，大力推进绿色城镇化，要求根据资源环境承载能力，构建科学合理的城镇化宏观布局；尊重自然格局，依托现有山水脉络、气象条件等，合理布局城镇各类空间；加强城乡规划“三区四线”管理等。《意见》为我国城镇化指明了发展方向。

　　那么，我国城镇化存在哪些问题？如何才能实现向绿色转型？本期应知进行解读。

　　城镇化建设取得哪些成就？

　　改革开放以来，伴随着工业化进程加速，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。1978～2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点；城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个。

　　京津冀、长三角、珠三角三大城市群，以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。

　　城市水、电、路、气、信息网络等基础设施显著改善，教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务水平明显提高，人均住宅、公园绿地面积大幅增加。

　　城镇化的快速推进，吸纳了大量农村劳动力转移就业，提高了城乡生产要素配置效率，推动了国民经济持续快速发展，带来了社会结构深刻变革，促进了城乡居民生活水平全面提升，取得的成就举世瞩目。

　　为何要推进绿色城镇化？

　　我国城镇化是在人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡区域发展不平衡的背景下推进的。因此，快速发展过程中，存在一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题。

　　大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。目前农民工已成为我国产业工人的主体，但产城融合不紧密，产业集聚与人口集聚不同步，城镇化滞后于工业化。城镇内部出现新的二元矛盾，农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显，给经济社会发展带来诸多风险隐患。

　　“土地城镇化”快于人口城镇化，建设用地粗放低效。一些城市“摊大饼”式扩张，过分追求宽马路、大广场，新城新区、开发区和工业园区占地过大，建成区人口密度偏低。

　　城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配。东部一些城镇密集地区资源环境约束趋紧，中西部资源环境承载能力较强地区的城镇化潜力有待挖掘；城市群布局不尽合理；部分特大城市主城区人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛盾加剧；中小城市集聚产业和人口不足，潜力没有得到充分发挥；小城镇数量多、规模小、服务功能弱，这些都增加了经济社会和生态环境成本。

　　城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出。一些城市重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务，城市污水和垃圾处理能力不足，大气、水、土壤等环境污染加剧，城市管理运行效率不高，公共服务供给能力不足等。

　　自然历史文化遗产保护不力，城乡建设缺乏特色。一些城市景观结构与所处区域的自然地理特征不协调，部分城市贪大求洋、照搬照抄，城市自然和文化个性被破坏，出现“千城一面”现象。

　　如何实现绿色转型？

　　实现城镇化绿色转型，就要把生态文明理念和原则全面融入全过程，走“集约、智能、绿色、低碳”的新型城镇化之路。

　　避免特大城市优质资源高度集中的弊端，优化城市结构体系，走均衡城镇化之路。科学制定城市规划，引导城镇人口合理布局，改变人口、产业、资源过于集中少数大城市的局面，从根本上缓解城镇化发展过程中的资源环境压力。

　　着力解决经济发展方式过于粗放的问题，加快形成支撑绿色城镇化的产业基础。城镇化离不开产业支撑，推进城镇化绿色转型更需要实现产业的绿色发展。应通过积极控制增量、优化存量的方式，构建绿色现代产业体系。

　　建立更加严格环境保护制度，健全环境监督体系，依法推进城镇化走绿色发展之路。推进绿色城镇化需要政府发挥“有形之手”的作用，加强公共服务管理，通过建立健全相关环境保护制度，实现利益调节和行为纠偏。

　　激励企业主动减排治污，提倡低碳环保的生产方式，用市场机制推进城镇化的绿色发展。防治污染不仅靠法律法规所形成的约束机制，还需要以经济手段为主的激励机制，二者相辅相成，不可偏废。进一步探索运用经济手段激励市场主体主动治污减排，对积极从事治污减排工作的企业，提供财税和金融等方面的政策支持。

　　提高公民环境保护意识，提倡绿色消费模式，引导市民广泛参与城镇化的绿色发展。倡导绿色消费方式，有利于带动绿色产业发展，促进城镇产业结构升级优化，进而推动城镇化绿色转型。

　　绿色城镇化的理论研究

　　古希腊和古埃及时期，城市建设就主张从环境因素来考虑其选址、形态和布局，这是城镇化绿色发展的早期萌芽。1898年，英国学者埃比尼泽·霍华德提出建设田园城市的设想，这被看作现代绿色城镇化的开端，对城镇化的生态规划起到了启蒙作用。

　　20世纪80年代以前，在霍华德田园城市思想影响下，城镇化发展中开始引入生态学思想，并逐渐系统化，创立了城市生态学。1933年，国际现代建筑协会制定的城市规划大纲，已开始将生态思想引入城镇化进程中。

　　20世纪80年代以后，特别是到90年代，绿色发展成为主流，在城镇化发展中，绿色理念全方位推进。1981年，苏联城市生态学家亚尼茨基提出了生态城市的理想模式，认为在这一模式中，技术与自然充分融合、人的创造力和生产力得到最大限度发挥、居民的身心健康和环境质量得到最大限度保护。

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　　城市“三区四线”规划管理

　　城市发展规划应科学确立城市功能定位和形态，加强空间开发利用管制，合理划定“三区四线”。

　　禁建区 基本农田、行洪河道、水源地一级保护区、风景名胜区核心区、自然保护区核心区和缓冲区、森林湿地公园生态保育区和恢复重建区、地质公园核心区、道路红线、区域性市政走廊用地范围内、城市绿地、地质灾害易发区、矿产采空区、文物保护单位保护范围等，禁止城市建设开发活动。

　　限建区 水源地二级保护区、地下水防护区、风景名胜区非核心区、自然保护区非核心区和缓冲区、森林公园非生态保育区、湿地公园非保育区和恢复重建区、地质公园非核心区、海陆交界生态敏感区和灾害易发区、文物保护单位建设控制地带、文物地下埋藏区、机场噪声控制区、市政走廊预留和道路红线外控制区、矿产采空区外围、地质灾害低易发区、蓄涝洪区、行洪河道外围一定范围等，限制城市建设开发活动。

　　适建区 在已划定为城市建设用地的区域，合理安排生产用地、生活用地和生态用地，合理确定开发时序、开发模式和开发强度。

　　绿线 划定城市各类绿地范围的控制线，规定保护要求和控制指标。

　　蓝线 划定在城市规划中确定的江、河、湖、库、渠和湿地等城市地表水体保护和控制的地域界线，规定保护要求和控制指标。

　　紫线 划定国家历史文化名城内历史文化街区和省级政府公布的历史文化街区的保护范围界线，以及城市历史文化街区外经县级以上人民政府公布保护的历史建筑的保护范围界线。

　　黄线 划定对城市发展全局有影响、必须控制的城市基础设施用地的控制界线，规定保护要求和控制指标。